北京市特种设备检验所:中国地方政府融资平台分析

来源:百度文库 编辑:思考网 时间:2019/11/19 01:29:13
中国地方政府融资平台分析  刘煜辉 张榉成  2010年 6月号

 地方政府融资平台现状

地方政府融资平台是地方政府天才般的创造

地方政府融资平台,是指由地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,迅速包装出一个资产和现金流均可达到融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,以实现承接各路资金的目的,进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。如城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。

按照《中华人民共和国预算法》第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”这就意味着地方政府不存在市场化融资的体制通道。因此,地方政府独辟蹊径,绕开了现行体制与政策障碍,成立了集融资、建设和经营、债务偿还为一体的城市投资公司作为融资平台,代替政府进行直接与间接融资,实现了地方政府市场化融资的目的。

2009年经济刺激计划使得地方政府融资平台在全国迅猛发展

为反危机,2008年底,中国政府宣布了4万亿元的经济刺激计划,随后地方政府积极推出了在未来几年投资逾30万亿元人民币的多项计划。一段时间内,中央政府允许甚至鼓励地方政府从银行大肆借贷以支持基础设施项目。政府融资平台在全国迅猛发展,主要特点有:

规模迅猛扩张:根据媒体报道,截至2009年6月,全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司,其中县级平台高达4907家。据银监会估计,截至2009年底,地方投资平台总债务额约为5万亿到6万亿元,绝大部分为银行贷款。中金公司按照广义口径估计,2009年末金融机构地方投融资平台贷款(不含票据)余额约7.2万亿元,占银行业总贷款约18%。在7.2万亿元中,估计2009年新增贷款约为3.7万亿元,占51%。

结构特点明显:估计项目贷款(主要用于基建投资)余额近6万亿,占了全部地方融资平台贷款的80%以上。从政府层级来看,县级融资平台数量占比达60%,贷款余额占近一半。

多数贷款偿还本息需要政府信用支持:中金公司估计只有30%左右的项目能够依靠项目自身现金流偿还贷款本息。大约70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源支持。

不同类型机构之间分布并不均匀:2009年底,主要上市银行地方政府融资平台贷款约占贷款总额的10%左右,国开行和地方性金融机构占比则相对较高,其中国开行的融资平台贷款(以基本建设贷款为统计口径)占比已达69%(图1)。

 

地方政府融资存在的问题

地方政府偿债能力堪忧,卖地收入高增长难以为继

地方政府贷款2013年将出现偿还本金高峰。新增的地方融资平台贷款主要包括两部分,其一为老项目后续融资:地方融资平台贷款多为中长期基建类贷款,建设周期通常长达2?3年,因此在随后两年有进一步融资需求。其二为新项目融资:中央政府对于平台贷款的风险显然已经高度警觉,银行监管部门已经下令银行放缓向地方投资工具发放贷款,放贷条件更为苛刻,新项目融资增长必然放缓。平均而言,中金公司假定新老项目融资占比分别为23%和77%。

同时,每年均有贷款到期,需要偿还本金。假设所有融资平台贷款均为五年期贷款,且从第四年至第八年将等额偿还本金。据测算,融资平台贷款余额将在目前7.2万亿元的基础上进一步上升,2010年和2011年后续贷款约为2万亿至3万亿元,直到2011年达到峰值,为9.8万亿元,之后逐步回落,2014年为4.9万亿元,接近于2008年底的水平。从2012年起偿还本金的金额显著上升,2013年达到峰值,为2.3万亿元(图2)。

地方政府可用收入过度倚重于房地产相关收入。地方政府可用收入分为地方本级收入、中央转移支付和土地出让收入三部分。地方本级收入包括地方税收收入和非税收入,约占地方政府可用收入的44%。其中,房地产相关税收占地方本级收入比例约20%,相当于占地方政府可用收入的约9%。中央税收返还和转移支付约占地方政府可用收入的33%。中央转移支付的数目取决于中央财政收入占GDP的比重以及中央转移支付占中央财政收入的比重。2009年中央财政收入占GDP的比重为10.7%,中央转移支付占中央财政收入的比重为79.8%。土地出让收入约占地方政府可用收入的20%。其中,国有土地使用权出让收入占比约79%,相当于占地方政府可用收入的约16%。总体上说,与房地产相关的国有土地使用权出让收入和地方本级收入中的房地产相关税收合计占地方政府可用收入约1/4。

为了更清晰地看到地方政府可用收入的增长情况,中金公司进行了一个估算。假设地方本级收入占GDP的比重逐年稳步上升,2009年该比重为9.7%,未来仍将以每年0.2%速度递增。假设中央财政收入占GDP的比重未来以每年0.2%速度递增,中央转移支付占中央财政收入的比重以每年0.5%的速度递增。预计2010年地方政府性基金收入维持在1.6万亿元。2011年及以后地方政府性基金收入维持在1.25万亿元。基于上述假设,地方政府可用收入增长较为稳定,2009?2015年复合增长率为10%(图表3),但考虑到还本付息后的地方政府可用收入增长在2010?2013年较为缓慢,仅为3%(图3)。

2009年的土地销售收入来偿还7万亿元债务,需要7年时间;以2008年的土地销售收入来偿还,需要15年时间,而且这还不包括债务利息。归还债务本金还只是一段时间后需要直接面对的问题,眼前的压力在于利息偿付。假定7万亿元债务的平均融资利率为6%,2010年地方融资平台需要偿还的利息金额大约为4200亿元。考虑到很多项目在相当长的一段时间里不会产生任何资金收益,因此很多地方融资平台只能依靠已获贷款或新的贷款(如果银行愿意继续贷的话)来支付利息,还有一个选择是卖地筹资。那么由此产生的疑问是:第一,2010年到2011年,土地会有买家吗?第二,地方融资平台手中的土地究竟值多少钱?根据一般规律,地方政府行政级别越低,其持有的土地价值越低,那么2010年他们在偿付债务本息方面的困难就越大。

地方政府偿债率在2012年将上升至20%警戒线以上

地方政府偿债率为地方融资平台贷款偿还本息金额/当年地方政府可用收入,它表明当年地方政府可用收入中必须拿出多少份额用于地方融资平台贷款还本付息,该项指标越高,说明偿债能力越弱。就我国而言,选取20%作为地方政府偿债率的警戒线较为合适。根据中金公司的估计,地方政府偿债率将从2009年的12.0%继续逐年上升,至2012年将突破20%的警戒线,为26.6%,之后缓慢回落但继续保持在20%以上,直至2014年下降为19.5%,回落到20%的警戒线以下。相应地,2012?2013年超过地方政府偿债率警戒线部分的还本付息金额分别为6729亿元和5068亿元,合计1.18万亿元(图4)。

2009年大规模的经济刺激政策,成了各级地方政府扩大融资、投资的重要机遇期。2009年地方融资平台的借贷规模暴增2倍以上,即目前地方政府的债务规模,大部分是在过去一年形成的。由于地方政府贷款建设的项目,大都不直接产生经济效益,无法用项目本身产生的效益来归还银行贷款,要用当地政府未来的财政收入来归还。巨大的还款压力对一些相对财力较弱的地方政府而言是一个很大的负担。

地方政府融资平台缺乏自我约束和体制约束,投资运作不规范

地方融资平台膨胀缺乏自我约束。我国绝大多数基础设施项目实质上仍是地方政府独家投资,投资负担过重使地方政府形成了“投资饥饿症”,在投资预算安排上年年大“膨胀”,带来了空前的融资压力,迫使地方政府所属的融资平台不惜成本与风险融资,用融资规模最大化来平衡“投资饥饿症”,使得地方政府融资模式实际上是在没有框、没有度、没有责的“三无”约束状态下的运转。

所谓没有框,是指投融资全局没有约束。城市基础设施建设有些领域需要政府投资,而有些领域可以由社会投资人投资建设,而许多地方建设是一笔糊涂账,城投公司往往大包大揽,参与了原本可以由市场主体投资建设的领域,造成资金分流,该投的领域却往往缺乏资金。

所谓没有度,就是投融资风险没有限度。尽管就个体来说,地方政府各个融资平台建立了资产负债表,但是就整体来看,地区城市建设却没有资产负债表。地方政府成立融资平台的最主要目的就是为了最大限度的筹措资金,至于资本与负债之间的比例是否失调,负债风险是否超出了融资平台的承受能力却不在考虑范围之内。

所谓没有责,就是融资平台无法承担风险职责。由于政府与融资平台实际上是一家,因而融资平台无法对投融资风险负责。在具体的项目选择和决策上,地方政府替代企业,成为主要的决策者,其中的经济合理性就值得怀疑,这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资、或者是加剧产能过剩的投资,从目前一些地方新建在建工程和项目看,低附加值的建筑用钢材、建材和焦炭等投资品需求上升推动了这部分原本已过剩的产能投资和生产增速出现加快之势。

地方融资平台不透明缺乏外部约束。从全社会角度来看,地方政府投融资行为具有很大的外部性,涉及金融部门作为债权人与老百姓作为受益人的切身利益,需要全社会的监督与约束。但在现阶段,来自外部的强力约束严重缺位。

一是缺乏银行软约束。融资平台将地方政府信用与企业信用混为一谈,加上政府的财政信息不公开、不透明,商业银行很难获得真实、准确的背景资料,使得银行无法对融资平台及其“后台老板”进行有效约束,贷款资金实际上完全脱离借款人监管,一旦出现偿还问题,就像过去国有企业一样,银行将难以追讨。

二是人大对融资平台的约束缺位。目前,政府投资项目尚未真正纳入公共预算的人大监管体系,政府投资预算编制不细化导致人大代表看不懂预算草案,在情况不明、信息不通情况下,人大对需要政府公共投资项目决策是否科学、前期准备是否充分、预算安排是否合理、资金来源是否落实、能否取得预期效果、债务风险是否可控等重大问题提不出实质性意见,无法发挥人大对政府投资预算的审批与监管职能,无法把包括融资平台在内的地方政府投融资效率与风险控制在合理范围之内。

地方政府融资平台的负面影响

对房地产行业:土地财政推动房地产泡沫形成

许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债,因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格,从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。地方政府十分倚重土地出让收入,不仅直接从土地出售中获得收入,而且还以土地作为抵押获得银行贷款。交投活跃的土地市场,尤其是随着土地价格节节攀高,使得城市投资平台得以兴修大量基础设施,从而有力的推动了中国经济增长。

然而土地财政造成的不良影响也是多方面的,现实经济中的很多问题由此而发。这种将未来50?70年的土地收益在一年中收上来的短期行为,实际上是在透支未来几十年的财政资源。一旦以后地价下跌,或者无地可卖了,就会陷入财政困难,从而对地方政府融资造成负面影响。对集体农用地以公共利益的名义用低价强制征收到政府手中,也导致大量失地农民生存、发展权力得不到保障,影响了社会稳定。不少市县政府在“经营城市”的过程中,政府认为营造一种土地稀缺性,每次拿出一点点,可以卖出好价钱。这使人们对土地资源稀缺性做出错误估计,涨价预期过高,形成房地产泡沫。地方政府的土地财政政策实现了自身利益最大化,却产生了明显的负外部效应,即居民福利降低(高房价使得居民的生活成本上升,变相降低了居民的收入,因而减少了其福利)与失地农民问题,越来越影响我国经济社会的稳定和长远发展。

对银行业:银行信贷的安全问题令人担忧

短期来说,由于投资和信贷政策的收紧,地方政府的一些投资项目可能难以继续融资,从而导致工程烂尾,进而造成银行的坏账,中长期来说,地方政府融资平台的投资一般都有回收期长而且低收益甚至无收益的特点,即项目本身的还款能力相当弱,主要靠财政收入偿还,而地方财政收入又是不稳定的,不仅对经济周期敏感,而且因土地收入已占20%以上,直接受着房地产市场冷热的影响。此外,极端情况下,某些地方政府违约的可能性也不能排除,因为近年地方政府较普遍地以财政对借贷进行担保的做法,严格地说在法律上是无效的。这些情况有可能成为银行体系信贷质量方面的长期隐患。

中金公司做一个粗略的估计,假设2013年融资平台贷款的不良率为3.36%,关注类贷款比率为13.45%,商业银行对不良贷款拨备比例为100%,对关注类贷款拨备比例为5%,则2013年融资平台不良贷款和关注类贷款将分别达到2359亿和9437亿元。如果商业银行将这些不良贷款在2010?2012年提前拨备,则需拨备2831亿元,相当于银行业2010?2012年拨备前利润的6.6%,对银行业2010?2012年净利润的影响为7.9%。如果累计超过地方政府偿债率警戒线的还本付息金额全部变为不良贷款,对银行业2010?2012年净利润的最大影响为33.1%(如表1)。

对宏观经济:政府债务膨胀导致宏观经济风险增大

为了偿债,地方政府需要进一步扩大投资和支持房地产,从而形成过度投资的内在动力;如果为了防止问题的扩大,中央政府的政策过度收紧,形成“急刹车”的情况,或尽管国家政策仍然审慎但具体的执行出现“矫枉过正”,就可能造成整体信贷、投资环境的逆转,会给宏观经济带来“硬着陆”的风险。

长远来说,如果地方政府无力还债,要由中央政府来兜底,那么不论采取增发国债还是其他形式,都会形成一笔相当沉重的财政负担,最终负担还是摊在老百姓头上(无限度地修路修桥绝不是某些经济学家所宣称的是在“制造未来的公共消费”,这绝对不是一个“免费的午餐”。),因为未来税费将要增加,企业创业和经营困难,投资意愿下降,就业就有问题,然后收入就有问题,整个经济的投资和消费的结构会进一步的扭曲。当然反转过来也会摧毁微观偿付的基础,收入增长缓慢,地价和房价的持续上涨就会有问题。这些都会增加中国经济的困难和变数。

 

解决地方政府融资平台问题的对策探讨

对于目前的地方债务问题,国家政策不论是“急刹车”还是让其继续发展,都冒着巨大的风险,前者可能令一些长期的问题被提前引爆,可能造成信贷、投资和经济的“硬着陆”,后者则会令风险继续累积,埋下更大的隐患,因此最稳妥的选择,应是对现有的债务和投资尽可能进行梳理和规范,同时对日后追加的部分严加控制。另外,具体做法上应分类处理,对符合地方长远需要的基建项目,即使有超前投资和低效益的情况,也应尽可能地加以保护,因为放弃的代价可能更大;但对于高耗能、高污染和产能过剩行业的投资部分,应坚决叫停和清理整顿。现金流量良好的融资平台可以引入民营资本,夯实其资本充足率,公益项目为主的融资平台需要落实或加强第二还款来源,提前进行贷款重组。

转变地方政府职能

地方政府融资是地方政府为弥补市场调节机制缺陷和不足,加快基础设施建设而进行的一项经济活动,具有政策性、非盈利性的内在属性,体现在对投资期限长、风险大、利润低但社会效益明显的基础性和公益性项目给予的有力支持。因此,要完善地方政府投融资职能定位,努力创造有利于基础设施投融资的政策环境。政府应重新界定自己的职能范围,建立科学、民主的决策机制,防止政府职能的不合理扩张。随着基础设施和公共服务领域市场化改革的推进,服务价格理顺以及社会参与热情提高,政府直接出资的领域应逐渐减少,甚至退出。在有限的财政资源条件下,地方政府要很好履行职责,就必须最大限度的把财力物力集中投放到关键性领域。要把财政投资拉回到政府分工的领域中来。这包括两个方面的战略性调整:第一,从结构调整来看,政府部门要坚持“有所为,有所不为”的方针,全面收缩投资领域,围绕本职工作来确定投资方向;第二,要盘活政府性资产存量,实行“有进有退”的调整,从“越位”领域退出,填补“缺位”领域,真正实现从全能型政府向公共服务型政府转变。

促进政府债务显性化

提高地方政府投融资平台的透明度,推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐性负债向及时公开披露的合规的显性负债转变,改变当前信息披露严重不透明的状况。主要措施有:首先,必须建立地方政府资产负债表。把分散在各个融资平台的投融资活动纳入到公共财政资产负债表的整体框架之中,使投资来源与投资使用的方向、结构、总量有效限制在资产负债的框架之内。其次,建立地方政府建设预算制度。要根据地方政府的可支配收入的变动情况编制统一的地方政府投资预算计划,包括各种投资来源与投资使用的统筹安排。其三,建立地方政府投融资的预警系统。通过各种监控指标与风险信号,把地方政府投融资风险控制在安全可靠的范围之内。其四,必须控制地方政府债务率。未来地方政府融资模式必须满足一定的约束条件,也就是说必须把债务率控制在合理范畴之内,新型融资模式必须追求总量均衡与结构协调的双优目标,两者要统筹兼顾不可偏废。

推动地方政府融资平台市场化

为解决地方政府的融资和偿债问题,发行地方债券和资产证券化等具体办法都可以考虑。通过债券发行等形式筹资建设的项目,往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束。目前地方政府融资平台存量规模已经很大,要找出路还是要依托债券市场。应抓住此次机会,加快市政债券市场的规范发展。但需要注意,这种做法的前提一般是要先对地方政府的财政状况和偿债能力进行评估,偿债能力低的地方政府可能面对无法融资的情况或者必须承受很高的利率。另外,对地方政府现有资产或负债进行证券化,在理论上也是分散、转移风险的一个办法,但必须吸取美国次贷问题引发一场金融危机的教训,至少要做好对投资者的保护,并严格控制杠杆,否则这种办法的结果可能反倒扩散和放大了风险。

吸引民间资本进入政府投资领域

地方政府融资的关键问题之一是如何引导社会资本参与到地方政府投资项目中。政府举办公共工程,引导社会资金配套跟进。公共工程与产业项目是紧密相连的,地方政府投资外部性很强的文化、教育、医疗的公共基础设施,等于为社会资金的进入创造了良好的投资环境,这实际上是“政府搭台、民间唱戏”的投融资效应。我国民营经济快速发展,民营企业投资实力不断增强,目前充实的民间资本由于缺乏好的投资机会和领域,正不断从传统制造业领域退出,这些资本急需寻找新的投资领域,是地方政府融资创新的重要参与主体。地方政府融资资金用于基础设施与公共服务设施投资领域,而不是为竞争性项目进行融资,与一般性私人投资领域进行错位投资,因而既不会对私人实体经济产生投资领域挤出效应,也不会产生资金挤出效应。相反,地方政府以吸纳民间资本参与基础设施和公共服务投资所进行的融资创新,拓宽了民间资本的投资渠道。

强化地方政府债务的硬约束

尽管部分地方政府自行制定了本地区政府性债务管理的一些办法,但全国统一的管理机制和制度体系尚未建立。中央财政应尽快建立全国统一的债务管理体系,扭转当前多头举债、权责不清、调控不力的局面。要强化地方政府债务的硬约束,一方面,银行应当推进更为审慎的地方政府融资的风险管理举措。这包括对项目资本金的严格监控,以及对偿还能力的深入分析,控制发放打捆贷款,重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力,来把握融资平台的还款能力和贷款风险。另一方面,要通过立法形式,硬化地方政府的债务约束。建立地方政府投资责任制度,避免地方政府过度举债并转嫁下届政府,防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。此外还要建立地方政府建设预算。根据地方政府的可支配收入变动情况编制统一的地方政府投资预算计划,包括各种投资来源与投资使用的统筹安排。

改革“土地财政”的收益方式

地方政府热衷于土地融资不仅仅是我国特有的现象。“土地财政”在任何国家地方政府融资中都具有一定的重要性。但是,“土地财政”作用的发挥要在不损害公民基本权益和保护土地资源的基础上实现,不能无限放大和扩张其功能,以损害经济与金融的稳定健康发展为代价。可将土地出让收入全额缴入国库,在国库中设立“国有土地有偿使用收入专账”,专门核算土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费收支情况。严格执行土地出让收入全额纳入预算管理的规定,将由地方政府分成的土地出让金的收支纳入地方财政预算,形成统一完整的地方财政预算体系,并对违反规定的地方政府与官员依法予以制裁,消除地方政府与官员使用土地出让金的随意性。